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第三十六批指导性案例

【字号:      时间:2022-04-26      

 

  卢某诉福建省某市公安局交警支队道路交通行政处罚检察监督案

  (检例第146号)

  【关键词】

  行政检察  类案监督  定罪量刑  吊销机动车驾驶证  抗诉  统一执法司法标准   

  【要旨】

  对于醉酒驾驶机动车被司法机关依法追究刑事责任的,应当由公安机关交通管理部门依法吊销行为人持有的所有准驾车型的机动车驾驶证。人民检察院办理行政诉讼监督案件,对行政执法与司法裁判存在适用法律不一致的共性问题,可以采取个案监督和类案监督相结合的方式,在监督纠正个案的同时,推动有关机关统一执法司法标准,保障法律正确统一实施。

  【基本案情】

  2013年5月1日21时许,卢某酒后无证驾驶无号牌两轮摩托车碰撞路边行人吴某珍,致其轻微伤。经鉴定,卢某的血液酒精浓度为255mg/100ml,已达醉酒驾驶标准;经某市公安局交通警察支队(以下简称市交警支队)某大队交通事故认定,卢某负事故全部责任。市交警支队某大队根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条规定,对卢某无证驾驶无号牌摩托车的行为作出罚款300元的处罚。该市某区人民法院以危险驾驶罪判处卢某拘役三个月,并处罚金人民币3000元(判决已生效,300元罚款已折抵)。此后,市交警支队根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第二款规定,对卢某作出吊销机动车驾驶证的行政处罚决定,卢某不服该处罚决定,以其持有的小型汽车驾驶证与涉案交通事故无关为由向某区人民法院提起行政诉讼。

  区人民法院于2013年9月24日作出一审判决,维持市交警支队所作的行政处罚决定。卢某不服,向市中级人民法院提起上诉。市中级人民法院经审理认为,卢某在同一起交通事故中,因醉酒无证驾驶已经受到刑事处罚,又因无证驾驶无号牌摩托车受到罚款的行政处罚。现市交警支队再以卢某醉酒驾驶而吊销其小型汽车驾驶证,该行政处罚与卢某已经受到的刑事处罚和行政罚款处罚存在矛盾,故于2013年12月11日作出二审判决:一、撤销区人民法院所作的一审行政判决;二、撤销市交警支队所作的吊销卢某机动车驾驶证的行政处罚决定。

  【检察机关履职过程】

  案件来源。市交警支队不服二审判决,向市人民检察院申请监督。市人民检察院依法审查后认为,二审判决适用法律错误,遂向市中级人民法院发出再审检察建议。市中级人民法院复函不予再审。市人民检察院提请福建省人民检察院抗诉。

  监督意见。福建省人民检察院经审查认为,卢某醉酒无证驾驶无号牌两轮摩托车,违反《中华人民共和国道路交通安全法》的规定,分别受到刑事处罚和吊销驾驶证、罚款的行政处罚,三者之间不存在矛盾。《中华人民共和国道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶各类型机动车上道路行驶资格的处罚,不是只剥夺驾驶某一准驾车型资格的处罚。被诉行政处罚决定是基于行为人实施严重危害道路交通安全的违法行为,认为允许其继续驾驶机动车或将危及公共安全,由此作出终止其驾驶许可的决定。这是对违法行为人道路交通安全和法律意识的一种否定性评价,与违法行为人实际持有驾驶证的准驾车型无关,也与其实施违法行为时实际驾驶的机动车类型无关。二审判决适用法律确有错误。

  福建省人民检察院经调查发现,2019年,本省公安机关作出吊销驾驶证行政处罚案件中有32件被法院裁判撤销行政处罚决定。在这些案件中,公安机关认为吊销驾驶证是指对违法行为人所有准驾车型的驾驶资格一并吊销;法院认为一并吊销依据不足,且不符合过罚相当原则,通常判决撤销吊销机动车驾驶证的行政处罚决定,执法和司法中对法律理解和适用不一致。

  监督结果。2019年9月30日,福建省人民检察院向福建省高级人民法院提出抗诉,认为:《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第二款规定,“醉酒驾驶机动车的,由公安机关交通部门约束至酒醒,吊销机动车驾驶证,依法追究刑事责任;五年内不得重新取得机动车驾驶证”,其中“吊销机动车驾驶证,依法追究刑事责任”,并非可选择的处罚措施;根据《中华人民共和国行政处罚法》(2009年)第四条第二款关于“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定,卢某在道路上醉酒驾驶机动车,是危害公共安全的行为,市交警支队在卢某被追究刑事责任后,对其处以吊销所有准驾车型驾驶资格的处罚符合法律规定。2020年5月21日,福建省高级人民法院采纳检察机关的抗诉意见,作出再审判决:一、撤销市中级人民法院所作的二审判决;二、维持区人民法院所作的一审判决。

  类案监督。鉴于类似案件社会影响较大,具有一定代表性,行政执法与司法裁判对法律的理解和适用存在认识分歧,影响执法公信力和司法权威性,福建省人民检察院主动加强与省高级人民法院、省公安厅沟通协调,围绕吊销机动车驾驶证问题进行座谈研讨,就吊销机动车驾驶证行政诉讼案件裁判尺度和执法标准问题达成共识。2021年3月19日,福建省公安厅下发《关于进一步规范吊销机动车驾驶证行政案件办理的通知》,要求加强源头管理,把吊销机动车驾驶证相关规定内容纳入申领机动车驾驶证的安全文明驾驶常识考试题库;同时,鉴于吊销机动车驾驶证行政处罚减损被处罚人权益,对被处罚人影响重大,要求规范办案程序,严格事实认定,综合考量违法驾驶者的违法事实、性质、情节以及社会危害程度,体现过罚相当。2021年4月30日,福建省人民检察院与省高级人民法院印发会议纪要,就检察机关和人民法院正确执行《中华人民共和国道路交通安全法》,办理吊销机动车驾驶证行政案件提出具体要求,统一司法裁判尺度。截至目前,该省未再出现涉吊销驾驶证行政案件执法司法标准不统一的问题。

  【指导意义】

  (一)对于违反道路交通安全法律法规规定,醉酒驾驶等构成犯罪的,应当依法吊销驾驶人持有的机动车驾驶证。对构成犯罪的,刑事处罚与吊销驾驶证的行政处罚并不互相排斥,司法机关依法追究驾驶人的刑事责任,不影响行政机关依法作出吊销机动车驾驶证的行政处罚。鉴于吊销机动车驾驶证属于减损被处罚人行为能力的行政处罚,对于法律法规规定应当吊销机动车驾驶证的违法行为,必须符合法定情形,严格遵守法定程序。对于法律法规规定可以吊销机动车驾驶证的违法行为,要综合考量违法事实、性质、情节以及社会危害程度等因素决定是否吊销,确保过罚相当。

  (二)吊销机动车驾驶证的行政处罚是一种资格罚,旨在剥夺持证人驾驶任何类型机动车上道路行驶的资格。法律规定对驾驶机动车实行行政许可制度,要求持证驾驶,目的在于保障道路交通公共安全。《中华人民共和国道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证,是吊销持证人所有准驾车型的机动车驾驶证,并非吊销某一准驾车型的驾驶证。行政执法、司法活动中须正确理解和执行法律法规,符合立法目的和社会管理目标,实现行政处罚制度维护社会秩序、保障公共安全的治理功能。

  (三)人民检察院办理行政诉讼监督案件,发现行政裁判和执法决定存在适用法律不一致的共性问题,应当开展类案监督。检察机关在依法监督纠正个案错误的同时,应当与行政机关、人民法院进行磋商,促进形成共识,解决执法司法办案中认识不一致、标准不统一等共性问题,推动统一执法司法标准,正确执行法律。

  【相关规定】

  《中华人民共和国行政诉讼法》(2017年修正)第九十一条、第九十三条第二款

  《中华人民共和国行政处罚法》(2009年修正)第四条第二款(现为2021年修订后的第五条第二款)

  《中华人民共和国道路交通安全法》(2011年修正)第九十一条第二款、第九十九条(现为2021年修正后的第九十一条第二款、第九十九条)

  公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》(2008年修订)第四十八条(现为2020年修订后的第五十条)

  湖南省某市人民检察院对市人民法院行政诉讼执行活动检察监督案

  (检例第147号)

  【关键词】

  行政检察  类案监督  行政诉讼执行活动  程序违法  异地管辖

  【要旨】

  人民检察院对人民法院行政诉讼执行活动实行法律监督,应当对执行立案、采取执行措施、执行结案全过程进行监督,促进行政裁判确定的内容得以依法及时实现。发现人民法院行政诉讼执行活动存在同类违法问题的,可以就纠正同类问题向人民法院提出检察建议,并持续跟踪督促落实,促进依法执行。人民法院跨行政区域集中管辖的行政案件,原则上由受理案件法院所在地同级对应的人民检察院管辖并履行相应的法律监督职责。

  【基本案情】

  2020年7月,湖南省某市人民检察院在履行法律监督职责中发现:李某某申请执行某县公安局返还强制扣押财产一案,实行跨区域集中管辖的某市人民法院于2019年7月16日作出的行政判决书发生法律效力后,某县公安局未履行生效法律文书确定的义务,李某某向市人民法院申请强制执行,法院裁定准予强制执行。后该院作出终结执行裁定书,但该裁定书没有依法写明当事人自收到裁定书之日起六十日内可以对终结执行行为提出异议的救济权利和期限。

  市人民检察院在监督办案中还发现另有申请人苏某某申请某镇政府履行行政判决、申请人蒋某某申请某县人力资源和社会保障局履行行政判决两个案件,市人民法院作出了终结执行的裁定,亦没有写明当事人可以向人民法院提出异议及异议期限等权利救济的内容。

  【检察机关履职过程】

  案件来源。市人民检察院在履行职责中发现人民法院行政诉讼执行活动不规范问题在当地并非个别,影响当事人依法维护自身正当权利,损害司法裁判公正性,决定对该市人民法院2017年至2020年的行政诉讼执行案件开展专项监督。

  审查核实。市人民检察院在对市人民法院20件行政诉讼执行案件进行审查、调查及类案比对后发现,该院行政诉讼执行活动存在以下违法情形:一是立案程序不规范。20件案件中有13件未在七日内立案,存在立案超期问题。二是送达、告知、执行和解等程序不规范。有7件案件存在未送达、超期送达或留置送达不符合规定等问题;有11件案件送达终结执行裁定书未告知当事人提出异议的权利和期限;有1件执行和解案件被执行人未在和解协议上签字。三是结案程序不规范。有1件案件违反非财产类执行案件不适用终结本次执行的规定,对判决责令行政机关重新作出行政行为的,以被执行人无可供执行的财产为由,裁定终结本次执行。行政判决责令行政机关重新作出行政行为的2件案件,行政机关仅出具了暂缓的说明,并未实际履行,而以终结执行、执行完毕方式变通结案。

  类案监督。针对专项监督中发现的问题,市人民检察院研究认为,这20件案件中多件案件存在相同违法情形,分别进行个案监督内容重复、效率不高,应当进行类案监督。2020年9月10日,市人民检察院向市人民法院制发检察建议书,建议改进行政诉讼执行工作:一是严格落实立案登记制,在法定期限内对当事人申请的行政诉讼执行案件予以受理。二是规范送达、告知、执行和解等程序,送达法律文书应当严格按照法定方式和期限送达,并依法告知救济权利和期限;对于执行和解案件,严格审查执行和解协议,申请执行人与被执行人达成和解协议的必须签字确认。三是规范结案程序,作出终结执行或终结本次执行裁定需具备司法解释规定的前置条件。

  监督结果。市人民法院收到检察建议后,从五个方面加强和改进工作,并回复市人民检察院:1.严格执行立案登记制度,加快审查申请立案材料速度,规范执行案件立案登记行为,确保在接收材料后七日内完成立案。2.安排专人负责送达,接收案件材料后立即通过湖南省政务外网短信平台和法院特快专递向被执行人送达执行通知书及报告财产令等材料,相关执行措施作出后,在法律规定的期限内送达法律文书。3.严格按照《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》《最高人民法院关于执行和解若干问题的规定》关于执行和解协议签署的相关要求,对双方当事人达成和解的,签订书面和解协议并存卷;达成口头和解协议的,由执行人员记入笔录,并由双方当事人签名或盖章。4.对执行结案不规范问题进行整改,依据法律和司法解释规定的终结执行、终结本次执行、执行结案等不同适用条件,根据执行实际结果,规范适用不同执行结案方式。5.对终结执行案件,依法告知当事人提出异议的权利,将告知情况附卷,规范对当事人执行异议权利的告知程序。

  对在专项监督中发现的终结本次执行不符合条件和变通结案的案件,市人民检察院跟踪督促人民法院及时采取法定措施执行到位。

  【指导意义】

  (一)人民检察院应当加强行政诉讼执行监督,促进人民法院依法及时执行生效行政裁判。行政诉讼执行直接关系当事人合法权益的实现。人民检察院发现人民法院在执行活动中有不依法受理执行申请、不依法作出执行裁定、不依法采取执行措施,错误适用终结本次执行、终结执行,以及其他不履行或者怠于履行执行职责情形的,应当向人民法院提出检察建议。

  (二)人民检察院在履行法律监督职责中发现行政诉讼执行中存在多发的同类违法情形,可以进行类案监督。通过比对人民法院同类案件的处理情况,发现多起案件存在同类错误或者违法行为,实施个案监督内容重复、效率不高的,可以对同类案件反映出的问题进行汇总、梳理、归类,分析研判案件所反映的共性问题,依法提出针对性的类案监督检察建议,跟踪督促落实,促进一类问题的集中解决,提升监督质效。

  (三)人民检察院办理人民法院跨行政区域集中管辖行政案件,应当践行便民理念,以对应监督管辖为原则,以有利于行政争议实质性化解指定管辖为补充。集中管辖法院受理的行政案件,原则上由受理案件法院所在地对应的同级检察院管辖并履行相应的法律监督职责。上级人民检察院根据实质性化解行政争议等需要,可以指定下级人民检察院办理。检察机关异地开展法律监督工作的,涉诉行政机关所在地检察机关应当提供协助。当事人向涉诉行政机关所在地检察院申请行政诉讼监督的,涉诉行政机关所在地检察院应当及时告知其向集中管辖所在地对应的检察机关申请监督,必要时可以将相关材料直接移送有管辖权的检察机关。

  【相关规定】

  《中华人民共和国行政诉讼法》(2017年修正)第十一条、第一百零一条

  《中华人民共和国民事诉讼法》(2017年修正)第八十六条、第二百三十条、第二百四十条、第二百五十八条(现为2021年修正后的第八十九条、第二百三十七条、第二百四十条、第二百六十五条)

  《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(2015年施行)第四百八十二条、第五百一十九条(现为2020年修正后的第四百八十二条、第五百一十九条)

  《最高人民法院关于对人民法院终结执行行为提出执行异议期限问题的批复》(2016年施行)

  《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》第十五条(2015年施行)

  《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》(2016年施行)第五条

  安徽省某县自然资源和规划局申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案

  (检例第148号)

  【关键词】

  行政检察  类案监督  违法占地  非诉执行  不予受理  法律适用错误

  【要旨】

  人民检察院在行政非诉执行监督中,对不具有行政强制执行权的行政机关依法申请人民法院强制执行,人民法院不予受理的,应当依法进行监督。发现人民法院在多个行政非诉执行案件中存在同类法律适用错误的,可以通过对其中有代表性的典型案件进行监督,解决一类案件法律适用问题,促进建立长效机制,确保法律监督效果。

  【基本案情】

  2018年至2020年,安徽省某县自然资源和规划局(原某县国土资源局)依据《中华人民共和国土地管理法》对辖区内未经批准擅自占用土地进行建设的违法行为进行调查后,先后作出多个包含责令限期拆除违法建筑物等内容的处罚决定。部分行政相对人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼,又未自行拆除违法建筑物,县自然资源和规划局依照《中华人民共和国行政处罚法》(2017年)第五十一条的规定,对其中的64个处罚决定先后以直接提交、邮寄申请书等方式向县人民法院申请强制拆除违法建筑物,县人民法院均不予受理。

  【检察机关履职过程】

  案件来源。2018年12月,某县人民检察院在全国检察机关行政非诉执行监督专项活动中发现该类案件线索,对其中3起典型案件启动监督程序。

  调查核实。根据案件情况,检察机关重点开展了以下调查核实工作:向当地土地管理部门了解近年来拆除违法建筑物行政处罚决定的自动履行和申请法院强制执行情况;实地查看违法占地现场;向人民法院了解相关情况。检察机关查明:县自然资源和规划局申请法院强制执行符合法律规定,县人民法院对2018年以来该类执行申请均不予受理。

  监督意见。县人民检察院审查认为,法院对自然资源和规划局强制执行申请既不受理又不作出不予受理的裁定,县自然资源和规划局在无行政强制执行权的情况下,既无法申请人民法院强制执行,又无法向上一级人民法院申请复议进行救济,案件被搁置,被非法占用的土地得不到恢复,土地管理秩序不能有效维护。经检察委员会讨论决定,于2018年12月向县人民法院提出检察建议,建议其依法受理并审查行政机关的执行申请。

  回复意见。县人民法院收到检察建议后,经审判委员会讨论后回复县人民检察院:《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》(法释〔2013〕5号)赋予了自然资源和规划局强制执行权,土地管理法与行政强制法存在冲突,应当适用行政强制法,人民法院不予受理县自然资源和规划局的强制执行申请符合法律规定;正在与县政府、国土部门协商,妥善解决违法建筑物的强拆问题,对检察建议不予采纳。

  跟进监督。县人民检察院提请市人民检察院跟进监督。市人民检察院审查认为,根据我国法律规定,行政机关自行实施强制执行应当由法律明确授权,法律没有明确规定由行政机关自行强制执行的,行政机关应当申请法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》对“行政机关强制执行程序”和“申请人民法院强制执行”分两章作出规定。该法第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”本条规定在“行政机关强制执行程序”一章,是对“具有行政强制执行权的行政机关”实施强制拆除所作的程序性规定,不是对某一行政机关具有行政强制执行权的法律授权。案涉行政处罚决定均系自然资源主管部门根据《中华人民共和国土地管理法》作出,该法未授予自然资源主管部门强制拆除违法建筑物的执行权。该法第八十三条规定,“依照本法规定,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的……由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行”。自然资源主管部门针对违反土地管理法的行为作出责令强制拆除的处罚决定,行政相对人期满不起诉又不自行拆除的,应当由行政机关依法申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》是就城乡规划领域的违法建设强制拆除所作的司法解释,即依据城乡规划法,乡镇人民政府有权对违反乡村规划的违法建筑物强制拆除,县级以上人民政府对城乡规划主管部门作出限期拆除的决定,当事人逾期不拆除的,有权责成有关部门强制拆除。本案自然资源主管部门申请执行的行政处罚决定均系依据土地管理法作出,依法应当申请人民法院强制执行,人民法院不予受理违反法律规定。

  2019年6月,市人民检察院就上述3起案件向市中级人民法院提出检察建议,建议其监督县人民法院纠正违法行为。市中级人民法院在规定期限内回复,已建议县人民法院自行纠正。县人民法院依法受理并作出准予强制执行裁定,并均已执行。

  建立长效机制。县人民检察院就案涉问题报告县人大常委会,并与县政府座谈交流。在各方共同推动下,2020年5月,县人民政府制发《关于进一步建立健全违法违规用地防控治理长效机制的意见》,明确行政执法部门就拆除非法占地违法建筑物向法院申请强制执行,法院裁定准予强制执行后,由县政府安排属地乡镇政府实施。此后,县人民法院对县自然资源和规划局该类案件的强制执行申请均予以受理并裁定准予执行。同时县、乡两级政府及行政主管部门按照“统一领导、属地管理、拆控并重、综合治理”的原则,建立健全网格巡查、快速反应、联合执行、联席会议等八项工作机制,确保对违法违规用地执行到位,有效遏制了土地违法行为。

  【指导意义】

  (一)人民检察院办理行政非诉执行监督案件,对于不具有行政强制执行权的行政机关依法申请人民法院强制执行,人民法院不予受理的,人民检察院应当依法进行监督。行政强制执行由法律设定。法律没有授权行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行,人民法院应当受理、审查并依法作出是否准予执行的裁定。土地管理法和城乡规划法实现的行政管理目的不同,关于法律责任的具体规定也有区别。土地管理法主要针对的是违法占地行为,城乡规划法主要针对的是“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设”的违法行为。土地管理法未授权自然资源主管部门强制拆除违法占地建筑物的执行权,因此自然资源主管部门适用土地管理法作出责令强制拆除违法占地建筑物的处罚决定后,占地违法建设行为人逾期不起诉又不自行拆除的,行政机关应当申请人民法院强制执行,而无权自行强制执行。人民检察院发现人民法院对应当受理的强制执行申请不予受理的,应当依法监督纠正。

  (二)人民检察院在履行法律监督职责中发现同类案件法律适用错误,可以选择其中几个典型案件进行类案监督,促进同一类案件正确适用法律,并针对影响法律适用的难点问题建立长效机制。人民检察院开展法律监督,应当根据法律适用原则和法律解释方法,准确识别法律规范的真实含义,厘清法律适用争议,通过提出检察建议督促纠正法律适用错误。对一定数量性质相同、适用法律相同的个案存在同类错误的,可以选择几件典型案件作为突破口进行监督;对不采纳监督意见的,可以提请上级检察机关跟进监督,通过纠正典型案件错误为同一类案件纠错确定标准,提升监督效果和效率。加强类案监督成果的运用,主动向党委、人大报告,争取政府支持,提出解决问题的意见和建议,促进各方凝聚共识,形成长效工作机制。

  【相关规定】

  《中华人民共和国行政处罚法》(2017年修正)第五十一条(现为2021年修订后的第七十二条)

  《中华人民共和国行政强制法》(2012年施行)第三十四条、第四十四条

  《中华人民共和国土地管理法》(2019年修正)第八十三条

  《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》(2013年施行)

  《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》(2016年施行)第九条、第三十一条(现为2021年施行的《人民检察院行政诉讼监督规则》第三十六条、第一百一十一条)

  糜某诉浙江省某市住房和城乡建设局、某市人民政府信息公开及行政复议检察监督案

  (检例第149号)

  【关键词】

  行政检察  类案监督  送达日期  有效送达  诉源治理 

  【要旨】

  人民检察院办理因对送达日期存在争议引发的行政诉讼监督案件,发现法律文书送达不规范、影响当事人依法主张权利等普遍性问题,在监督纠正个案的同时,督促人民法院规范送达程序,促使邮政机构加强管理,确保有效送达。

  【基本案情】

  2017年1月11日,糜某向某市住房和城乡建设局(以下简称市住建局)申请查询位于该市某路段的一间中式平房房地产原始登记凭证。2017年2月9日,市住建局作出《政府信息依申请公开告知书》,并向糜某提供其申请公开的房地产所有权证复印件一份。2月16日,糜某向市人民政府申请行政复议。市人民政府认为,除其中一项不属于政府信息公开范围外,市住建局已向糜某提供了其申请公开的信息,在法定期限内履行了职责,遂于4月16日作出维持原行政行为的行政复议决定书,并按照糜某预留的送达地址某市×苑×幢×室,交由中国邮政速递物流股份有限公司某市分公司(以下简称某邮政公司)专递送达。同年4月18日,某邮政公司投递员因电话联系糜某未果,遂将该邮件交由糜某预留送达地址所在小区普通快递代收点某副食品商店代收,并短信告知糜某,但未确认糜某已收到告知短信。因糜某未查看短信中的通知信息,其于同年5月10日才实际收到该邮件。

  2017年5月12日,糜某向某市某区人民法院提起行政诉讼,请求撤销市住建局作出的《政府信息依申请公开告知书》和市人民政府作出的《行政复议决定书》。一审法院认为,糜某于2017年4月18日收到行政复议决定,5月12日提起行政诉讼,已超过法定的十五日起诉期限,裁定不予立案。糜某向市中级人民法院提出上诉,二审法院以糜某未提供有效证据证明其因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限为由,裁定驳回上诉。糜某申请再审,亦被驳回。

  【检察机关履职过程】

  案件来源。2018年5月,糜某向检察机关申请监督,称自其实际收到行政复议决定书的日期起算,未超过法定起诉期限。

  调查核实。市人民检察院根据糜某反映的情况,在审查案卷的基础上进行调查核实:一是向邮政公司、副食品商店等单位调取收件时间相关证据;二是调查了解糜某是否存在指定代收人等情况。查明:涉案法律文书专递邮件跟踪查询单显示该邮件的处理情况为:2017年4月18日,妥投(他人收),证明糜某本人并未签收该邮件;副食品商店并非糜某的指定代收人,商店经营者钟某也不是糜某的同住成年家属或诉讼代理人,其不具有代收权限;糜某实际收到邮件的日期确为2017年5月10日。

  监督意见。市人民检察院经审查认为,法院一、二审行政裁定认定事实错误。第一,在无证据证明副食品商店系糜某的指定代收人或者钟某为糜某的同住成年家属或诉讼代理人的情况下,原审法院认定糜某于2017年4月18日收到涉案行政复议决定书证据不足。邮政公司将复议决定书送达至副食品商店,并由该商店签收,不能视为有效送达。第二,钟某及邮政公司出具的相关材料可以证明糜某收到复议决定的时间为2017年5月10日。第三,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定,公民、法人或者其他组织不服复议决定向人民法院提起诉讼的起诉期限为收到复议决定书之日起十五日,糜某5月10日实际收到行政复议决定书,其于5月12日向区人民法院起诉,并未超过起诉期限。市人民检察院提请浙江省人民检察院抗诉,2018年12月4日,浙江省人民检察院依法向浙江省高级人民法院提出抗诉。

  监督结果。浙江省高级人民法院采纳检察机关抗诉意见,于2019年9月5日依法作出再审行政裁定,撤销原一、二审不予受理裁定,指令区人民法院立案受理。同年10月15日,区人民法院受理该案,经依法审理于2020年4月3日作出一审判决。

  类案监督。针对法院对类似案件认定送达标准不统一的问题,市人民检察院通过与市中级人民法院磋商,督促法院进一步明确邮寄送达的审查认定标准,严格把握指定代收的送达认定,防止因送达标准把握不准损害当事人诉讼权利。市中级人民法院出台《关于落实立案登记制和规范送达程序的八项措施》,对文书送达程序予以规范。

  市人民检察院在办理本案后,对法律文书专递送达开展专题调研,听取行政机关、人民法院及邮政部门的意见,发现法律文书送达中,邮政公司部分投递员存在将邮件随意交由不具有代收权限的商店、物业公司或农村基层组织代为签收等送达程序不符合规定情形,导致当事人诉讼权利受损。据此,市人民检察院向邮政公司发出检察建议,建议加强对投递人员业务培训,规范法律文书邮件专递业务处理流程,以有效保障当事人诉讼权利。邮政公司收到检察建议后,在检察机关推动下开展专项整改,对全市邮政115个网点1399名投递人员开展法律文书送达业务培训,同时成立政务邮件特投队伍,落实奖惩制度,改进工作方法,完善流程监督,有效提升了法律文书送达水平。

  【指导意义】

  (一)送达法律文书属于重要的法律行为,执法司法机关应当确保法律文书有效送达。送达具有权利保障与程序推进的双重作用。送达日期是当事人行使权利、履行义务的重要时间节点。送达不规范导致当事人未收到或者未及时收到法律文书,不仅影响当事人及时行使权利、履行义务,还可能引发新的矛盾纠纷乃至关联性案件。执法司法机关要把以人民为中心的宗旨落实到执法司法的各个环节,提高对送达工作重要性的认识,强化责任意识,遵守法定要求,确保有效送达,切实保障当事人合法权益。人民检察院开展法律监督,发现执法司法机关存在法律文书不能依法有效送达问题,可以通过制发检察建议等方式促进依法送达工作。如,2018年11月11日,最高人民检察院就检察机关履行法律监督职责中发现的人民法院民事公告送达存在送达方式、送达内容、送达程序等不规范问题,依法向最高人民法院制发“二号检察建议书”,建议降低当事人诉讼负担,提升公告效率;充分运用大数据等现代科技手段,强化人民法院依职权调查当事人送达地址的工作力度,实现公告送达的电子推送以提高送达率等,促进普遍性问题的改进解决。

  (二)人民检察院办理行政诉讼监督案件,对于人民法院错误认定法律文书送达日期,以超过起诉期限为由裁定不予立案或者驳回起诉的,应当依法进行监督。送达日期直接关系起诉期限的计算,行政起诉如无正当事由超过起诉期限,当事人则丧失诉权,法院将不再受理。人民检察院发现人民法院在审理行政诉讼案件中认定有效送达日期错误,导致确定起诉期限起算点错误的,应当依法提出监督意见,督促人民法院纠正错误。

  (三)人民检察院在履行法律监督职责中,针对一类案件发现深层次社会治理问题的,应当通过类案监督促进诉源治理。人民检察院可以办理个案为切入点,开展专题调研,分析案件背后的深层次原因,发现有关单位工作制度、管理方法、工作程序不完善,或特定行业存在监管漏洞或者监管不规范问题,需要改进、完善的,可以制发检察建议,督促相关责任主体改进工作、规范管理,从源头上减少内生、次生案件发生。

  【相关规定】

  《中华人民共和国行政诉讼法》(2017年修正)第四十五条、第九十一条、第九十三条、第一百零一条

  《中华人民共和国行政复议法》(2017年修正)第四十条

  《中华人民共和国民事诉讼法》(2017年修正)第八十五条(现为2021年修正后的第八十八条)

  《中华人民共和国邮政法》(2015年修正)第五十五条

  《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》(2005年施行)第七条

  《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》(2016年施行)第十三条(现为2021年施行的《人民检察院行政诉讼监督规则》第五十八条)

  《人民检察院检察建议工作规定》(2019年施行)第三条、第五条

  国家邮政局《法院法律文书特快专递业务处理办法(试行)》(2005年执行)第九条

 

来源:最高人民检察院