附条件不起诉制度是修改后的《刑事诉讼法》规定的一项重要制度，笔者通过对该制度建立后在法律适用中遭遇的障碍和困境进行剖析提出对策建议，以期该制度在实践适用中达到立法预期目的。
一、我国附条件不起诉制度概述
附条件不起诉制度，是指公诉机关在审查起诉过程中对于符合提起公诉条件的犯罪嫌疑人，综合考量其涉嫌犯罪的事实和人身危险性以及公共利益，暂时不对其提起公诉，而是设立一段考验期，责令其在该期限内履行相应的义务，如果其在该期限内履行了相应的义务并没有发生法定撤销的情形，期满就不再提起公诉，否则就将对其提起公诉的制度。在一些国家，附条件不起诉也称暂缓起诉，或暂缓不起诉，已早有施行，但由于国情、配套法律制度的不同，我国的附条件不起诉制度应有自身特殊的立法定位和价值功能。
1、立法定位。我国现行刑事诉讼法规定的不起诉类型有三种，即绝对不起诉、存疑不起诉和相对不起诉。附条件不起诉与绝对不起诉、存疑不起诉区别明显，属于不同类型的不起诉，但与相对不起诉的关系，目前有包含说、交叉说和并列说三种观点。正是由于对此关系的观点不同，才导致实践中对附条件不起诉的启动、决定、宣布程序、方式不统一。如果把附条件不起诉视作相对不起诉的一部分，则在考验期满后，应当再按照普通的相对不起诉程序进行审查、讨论、决定、宣布等。而如果把附条件不起诉视作不起诉一种独立的类型，是与上述三种不起诉类型并列的第四种类型，则其可有自身相应的决策程序。譬如，决定附条件不起诉应由检委会作出，而考验期满后，如果没有违规情形，就自动生效，不再起诉，没有必要、也不应该再作出“相对不起诉”的决定。
对此，笔者赞同两者之间是并列关系的观点。因为：相对不起诉是对犯罪情节轻微，依法不需要判处刑罚或者免予刑罚的犯罪人作出的不起诉决定。这类案件即使起诉，审判机关一般也会作免予处罚决定。而附条件不起诉是指本身应当起诉的案件，在正常起诉情况下，审判机关可能判处一年以下有期徒刑、拘役或者单处罚金等刑罚。只是因为犯罪人是未成年人，又有悔罪表现，作为一种教育挽救未成年人的特殊措施才实施的附有条件的不起诉，并保留起诉的可能性。应当说，附条件不起诉适用于比相对不起诉更严重的犯罪人，两者的适用对象没有交叉或者包容关系。
可见，依据修改后的刑事诉讼法规定所作出的附条件不起诉决定，只是一个附监督考察条件的具有临时效力的决定。经过监督考察可能产生两种结果:如果被附条件不起诉人有修改后刑诉法第273条第1款规定情形之一的（即在考验期内实施新的犯罪或者发现漏罪需要追诉的，违反治安管理规定或者考察监督管理规定，情节严重的)，检察机关应当提起公诉；如果没有上述情形的，考验期满，检察机关应当作出不起诉决定。考察期满后所作的不起诉决定不同于前述三种不起诉类型，应当是修改后刑事诉讼法所规定的第四种不起诉类型。
2、价值功能。首先，附条件不起诉是对现行不起诉制度的补充与完善。现行不起诉制度是一次定“终身”，一旦做出不起诉决定，对被不起诉人缺乏制约、监督机制，具有很大的风险。为此需要在现行不起诉制度的基础上，构建新的、既能充分展现不起诉制度的优越性，又能把不起诉制度的风险、负面影响降到最低程度的附条件的不起诉制度。可以说，附条件不起诉是介于相对不起诉与提起公诉之间一种新的诉讼处理方式。近年来，检察机关在实施宽严相济刑事政策、创新社会管理过程中，扩大适用相对不起诉的现象比较突出，而忽略了相对不起诉的前提:“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免予刑罚的”。为此，必须防止两种倾向：将本该相对不起诉的案件纳入附条件不起诉，或将本该附条件不起诉的案件直接作相对不起诉处理。必须明确：确立附条件不起诉制度实质是对涉嫌犯罪本应起诉的未成年人予以减轻处理，而不是对本可以作相对不起诉处理的犯罪嫌疑人加重处罚。更要注意避免发生对事实无罪者适用附条件不起诉的情形，把附条件不起诉规则变质为威吓犯罪嫌疑人的筹码、增加嫌疑人含屈蒙冤的可能性。
其次，附条件不起诉不是对审判权的侵犯。附条件不起诉规则赋予了检察机关一定的起诉裁量权，允许检察机关根据犯罪嫌疑人的悔改、赔偿及考察监督等情况作出起诉或不起诉的决定。这对于确保检察机关恰当行使起诉裁量权，增强公诉工作的主动性、积极性，都具有十分重要的意义。正如有法官指出，“我国刑诉法仅仅规定了对未成年人实行附条件不起诉制度，刑事诉讼中的附条件不起诉制度旨在达到刑事法的一般预防与特别预防的功效，合理使用有限的司法资源对具有社会危害性的个人进行有效的矫正，使犯罪者能够积极的有效的回归社会……附条件不起诉制度在我国刑事政策理念中扮演着宽容的刑事政策角色。这一制度既与起诉便宜主义相契合，又符合刑事法的谦抑性原则，也体现了我国所提出的恢复性司法理念”。应当说，附条件不起诉的决定，不是一种终局性的处理决定，期限届满后是否提起公诉，由检察机关根据犯罪嫌疑人在考察期间的表现来决定，并非越俎代庖，不会造成对法院审判权的侵犯。
需要说明的是，有观点认为，附条件不起诉制度还具有缓解案多人少矛盾、实现司法经济的功能。“对一些未成年人所犯轻微刑事案件适用附条件不起诉，在审查起诉阶段结束诉讼程序，使公诉人可以把更多精力投入到重大、疑难和复杂案件的办理中，使案件的处理有区别、有层次、有重点。同时，案件在检察环节得到终局处理，也使法院的审理压力得到部分缓解。”其实，这可能是一种误解，或者说只是理论上想象出来的结论。事实上，就检察机关办案而言，办理不起诉案件要比办同类的起诉案件花费更多的人力、物力，办理附条件不起诉案件要比办其他不起诉案件更费时费力。正如我们调查发现，由于从案件承办人提出考察需求、检察院逐层讨论并开始实施，到平时观察、分期汇报，再到检委会终期讨论，一次考察涉及到整个检察院三分之一的工作人员，而且全是核心骨干……实行附条件不起诉制度，工作量至少增加了五倍……即便法律有新规，但较之相对不起诉的“一次性”过程，附条件不起诉需要更长的等待时间，且要投入精力做细致的帮教工作，这也是检察机关纠结所在。
二、附条件不起诉制度在司法实践中存在的问题
实践中遇到的主要问题：
1、案件范围不统一。修改后的《刑事诉讼法》规定适用附条件不起诉的案件范围是“侵犯人身权利、民主权利、侵犯财产、妨害社会管理秩序的犯罪，刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现”。显然，该范围中实际包涵的具体犯罪罪名众多，法定刑轻重悬殊，而未成年人犯罪具有法定从轻、减轻处罚情节，故对“可能判处一年有期徒刑以下刑罚”的标准往往难以把握、平衡，导致各地在实际试行中范围不统一。
2、审查决定程序不统一。在具体操作程序上，从启动到最终决定，各地的做法千差万别。在启动程序上，有的规定必须由犯罪嫌疑人申请提出，否则不能适用；在审查过程中，有的“在附条件不起诉审查阶段确立了刑事和解圆桌会议制度，在社会调查阶段及考验阶段引入了人格心理评估机制，在犯罪嫌疑人考验期满后设置了听证程序”；多数检察院规定了听证程序，但在时间按排、参加人员、听证内容上有较大区别。在决定环节，有的规定由检察委员会讨论决定是否适用附条件不起诉，在考验期满后由检察长或分管检察长决定是否不起诉；有的规定先由检察长作出适用附条件不起诉的初步决定，在考验期满后再提交检察委员会讨论是否作正式不起诉处理；也有的规定作出附条件不起诉时和考验期满作不起诉时均须检察委员会讨论决定；另外也有的规定作附条件不起诉须由上级检察院确定。在考验期限上，修改后的刑事诉讼法第二百七十二条明确规定为“6个月以上1年以下”，但也有的规定为“3至12个月”，或“6个月至2年”。在宣布方式上，有的采用公开教育的形式，有的采用不公开的方式。如《宁夏检察机关未成年人附条件不起诉办法》规定，附条件不起诉决定作出后，人民检察院应当在审查起诉期间采取不公开的形式向未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人宣布。
3、附加条件不统一。虽然修改后刑诉法已明确规定了被附条件不起诉人应遵守的情形，但各地实际做法仍不统一，所附的条件规定可谓五花八门，有禁止令、接受社区矫正、参加社区义务劳动或公益活动等。如江西省瑞金市人民检察院规定附条件不起诉必须符合以下三个要件：接受社区矫正，并服从管理；每月写出思想汇报材料；每周参加社区义务劳动或公益活动。常德市临澧县人民检察院《办理未成年人附条件不起诉案件实施细则(试行)》规定考察机关可以对其适用禁止令，即在考验期内可以要求被附条件不起诉人完成一定的公益性社会义务或者禁止其从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。甚至有的检察院把追回赃款、考上大学等也列为附加条件。对于所附条件是否可变更、增加的问题，各地也有不同的主张，有的认为由于情势发生改变，所附条件也可以变更；也有的认为既然双方已经约定，则单方不能随意变更，否则有损法律的严肃性和司法的权威。
4、违反规定的处理方式不够一致。这主要体现在两个方面：即违规后是否一律起诉，考验期是否可以延长。修改后刑诉法已规定，犯罪嫌疑人实施了新的犯罪或者被发现决定附条件不起诉以前还有其他罪需要追诉的，或者嫌疑人违反治安管理规定和考察机关有关附条件不起诉的监督管理规定情节严重的，应当撤销附条件不起诉的决定，提起公诉。但是对于违反考察机关有关附条件不起诉的其它监督管理规定的，处理则难以统一：有的直接提起公诉，有的变更追加条件，也有的只是加强帮教工作。如上海长宁检察院办理张某抢包案，张某在附条件不起诉考验期间又发生了敲碎学校玻璃，与同学吵架、与老师顶撞等违规情况，检察院事后采取的措施是开展针对性地谈心教育。当然也有一些检察院规定，考验期间表现不好的，可延长考验期。常德市临澧县人民检察院《办理未成年人附条件不起诉案件实施细则(试行)》还规定了可能引起考验期限延长或者程序终结（撤销附条件不起诉决定，提起公诉）的具体情形。
5、监管主体、措施、方式不统一。在监管主体方面，修改后刑事诉讼法规定由人民检察院为监督考察主体，嫌疑人的监护人予以配合。但司法实践中，既有检察、公安、司法等部门为监督考察主体的（社区矫正由司法行政部门负责），也有学校、居委会、村委会、工青妇组织、企业、家庭等参与的，有的还成立了专门的监管机构，如北京市西城区检察院成立的新起点实践中心就是北京市首家附条件不起诉未成年人考察帮教中心（该中心入驻学员主要是具有外地户籍的、在本市无固定住所的非在校生未成年犯罪嫌疑人）。在措施方式上，既有法制教育、心理辅导、行为矫正等，也有技能培训、就业帮助等，因人因地而异。
三、附条件不起诉制度的进一步构建与完善
可以在以下几个方面加以细化：
1、关于适用案件的范围。从附条件不起诉规则本身的设计初衷和各国的通行做法来看，适用案件应当限定在轻微刑事案件范围内，但对“轻微刑事案件”的标准把握上需要作进一步的细化量化。修改后刑事诉讼法确定了“可能判处一年有期徒刑以下刑罚”的量化标准，但这应该是指宣告刑，而不是法定刑，检察机关在实际办理时往往难以准确判别，所以必须有较为完善的量刑规则予以配套。在此，一些检察院的做法值得借鉴，如江西省南昌市东湖区检察院组织人员对所属辖区法院近3年作出的未成年人犯罪案件判决进行梳理总结，对抢劫、盗窃、故意伤害、寻衅滋事等未成年人犯罪高发罪名的犯罪数额、情节、罪后表现、民事赔偿等量刑因素进行了综合分析和研判，从而制订适合未成年人的量刑规则，使判断是否符合“可能判处一年有期徒刑以下刑罚”的标准更具可操作性、更为规范化。当然，从整体上分析，我国修改后的刑事诉讼法对附条件不起诉规则的适用在范围上采取了比较谨慎的态度，即对象仅限于未成年犯罪嫌疑人，案件仅限于“可能判处一年有期徒刑以下刑罚”的轻微刑事案件；但从合理性、必要性角度分析，将来刑事诉讼法再次修改时，可以适当扩展附条件不起诉的适用范围，如可以适用到老年人和“可能判处二年有期徒刑以下刑罚”的案件，甚至放宽到所有的犯罪嫌疑人和所有轻微刑事案件。
2、关于审查决定程序。一般而言，受理案件的检察机关可按以下的程序操作：首先，由办案检察官根据审查的情况判断是否需要附条件不起诉，并出具意见给科(处)室领导；科(处)室领导审查后如果认为可以作附条件不起诉处理，即召开科(处)室会议集体研究，形成意见汇报分管检察长；经分管检察长审查通过后递交给检委会；最后由检委会讨论是否作出附条件不起诉决定。上述各个审查环节需要评估的内容应包括犯罪嫌疑人是否有悔改之意，是否有改造可能，还应当听取被害人和犯罪嫌疑人、公安机关的意见，必要时可以召开听证会。
这里有两个问题需要进一步明确：一是附条件不起诉是否必须先由犯罪嫌疑人提出申请？有学者认为，附条件不起诉必须先由犯罪嫌疑人提出申请，如果犯罪嫌疑人没有提出申请，则不可以对其作出附条件不起诉的决定。笔者以为，这样操作过于机械，反而不符合司法经济原则，因为绝大多数未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人根本搞不清“起诉、不起诉，相对不起诉、附条件不起诉”的意思，也不清楚自己有哪些诉讼权利。因此，司法实践中可以这样规定：检察机关（案件承办人员）应当告知犯罪嫌疑人有申请附条件不起诉的权利，征求犯罪嫌疑人的意见，并记录在案。二是附条件不起诉决定是否必须由检察委员会作出？如上所述，有的检察院规定，附条件不起诉决定先由检察长作出，在考验期满后，如拟定不起诉的，再提交检察委员会讨论（如决定提起公诉，则直接由检察长或分管检察长作出）。这样做，容易造成检委会讨论走过场的弊端，在考验期已经届满的情况，再由检委会讨论诉与不诉实属多余。因此，笔者认为，附条件不起诉决定应当由检察委员会作出，而考验期间或期满后的诉与不诉，属于执行检察委员会的决定，一般情况下不必再提交检察委员会讨论，除非出现检委会原讨论内容之外的情形。
3、附条件不起诉决定的文书形式。从各地实践情况来看，检察机关在决定附条件不起诉后，一般是以“附条件不起诉决定书”或“附条件不起诉意见书”的形式向犯罪嫌疑人宣布，并送达公安机关和被害人，这样做貌似于法有据，但如前所述，由于附条件不起诉在决定作出时并非终局性的处理结论，而“只是一个附监督考察条件的具有临时效力的决定”，根据修改后刑事诉讼法第二百七十三条规定，当犯罪嫌疑人在考验期内出现违规情形时，检察机关就得撤销原附条件不起诉决定，提起公诉；考验期满，没有违规情形，还得作出结论性的不起诉决定，即在此时应当出具“不起诉决定书”。显然，“附条件不起诉决定书”并没有体现其临时属性，所以在实际操作时就显得比较累赘和烦琐。同时，在文书名称上，绝对不起诉、存疑不起诉、相对不起诉都没有标明“绝对不起诉决定书”、“存疑不起诉决定书”、“相对不起诉决定书”等字样，而统一使用“不起诉决定书”名称；附条件不起诉作为与其它三种不起诉并列的一种不起诉类型，单独设“附条件不起诉决定书”，显然很不协调。因此，笔者认为，附条件不起诉决定作出时，其法律文书不宜用“附条件不起诉决定书”，可以使用“暂缓起诉决定书”等名称，以体现其临时属性；在考验期满最终作不起诉处理时，统一使用“不起诉决定书”文书名称，只是在正文内容、引用条文上标明已经一定期限的考验、表现较好，决定不予起诉，以区别于其它类型的不起诉。
4、救济和监督途径。根据修改后刑事诉讼法的规定，人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前，应当听取公安机关、被害人的意见。这说明检察机关适用附条件不起诉应当接受公安机关和被害人的制约与监督。这里需要指出的是，修改后刑事诉讼法规定人民检察院听取公安机关、被害人意见的时间是在作出附条件不起诉决定之前，但没有规定需征得他们同意，所以，即使公安机关或被害人有异议的，检察机关仍然可以作出附条件不起诉决定，当然，在实际办理时应慎重。同时，为加强监督、及时救济，有必要在附条件不起诉决定作出后，赋予公安机关和被害人相应的权利，可规定：对于公安机关移送审查起诉的案件，人民检察院决定附条件不起诉的，应当将处理意见送达公安机关；公安机关认为决定有错误的时候，可以向上一级人民检察院提请复核。对于有被害人的案件，人民检察院应当将附条件不起诉决定书送达被害人，并告诉被害人如果不服，可以自收到决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉，人民检察院应当将复查决定告知被害人；人民检察院维持附条件不起诉决定的，应告知被害人可以向人民法院起诉或者也可以不经申诉，直接向人民法院起诉；人民法院受理案件后，人民检察院应当将有关案件材料移送人民法院。考验期间，公安机关和被害人发现被附条件不起诉人有违反考察规定情形的，可随时向人民检察院报告，人民检察院应及时核查。当然，对于犯罪嫌疑人不同意的情形，检察机关依法应当提起公诉。
